Mediación tributaria: la transacción y la simple aplicación de ley
6 de septiembre de 2022

La transacción en materia tributaria, implementada por primera vez el 29 de noviembre de 2021 a través de la Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal (LODE), es una figura jurídica que se ha prestado para varios análisis y comentarios. En lo particular, nos referiremos a una problemática que surge en torno a la materia transigible, la cual nos invita realizar el siguiente cuestionamiento: ¿cuándo hay transacción y cuándo hay simple aplicación de ley?  

El Instructivo para la Aplicación de la Transacción en Materia Tributaria, publicado el pasado 25 de julio por el Servicio de Rentas Internas (SRI), determina tres puntos para que se realice una transacción:

  1. Que haya una controversia sobre una obligación tributaria o su recaudo;
  2. Que exista un elemento incierto o susceptible de transacción; y
  3. Que se realicen concesiones recíprocas de forma voluntaria.

Los dos primeros requisitos son más sencillos de identificar, ya que, el ámbito tributario, así como el objeto transigible, se establecen por norma previa. El desarrollo jurídico respecto a las dos condiciones antes señaladas, permite trazar una línea suficientemente clara para acceder a la mediación. No obstante, el último requisito plantea una condición especial: la existencia de concesiones recíprocas.

¿Por qué la mediación y la transacción son diferentes?

La mediación es un procedimiento autocompositivo de resolución de conflictos, reconocido por la Constitución y la ley. Es un mecanismo alternativo y extrajudicial, en el cual se procura un acuerdo voluntario. Por otra parte, la transacción es un modo de extinguir las obligaciones y un contrato para terminar o precaver un litigio eventual, de acuerdo al Código Civil ecuatoriano

No se debe utilizar a la mediación y a la transacción como sinónimos. Mientras que la primera es el medio por el cual se instrumentan o realizan acuerdos; la segunda es el resultado, un convenio que nace de tal proceso. Por lo cual, no se puede hablar de transacción hasta que la misma haya sido aceptada y suscrita por las partes.

En ese orden de ideas, las concesiones recíprocas son un requisito indispensable de la transacción. Transigir presupone concesiones y renuncias. Según el jurista Arturo Alessandri, la transacción es “un contrato cuyo elemento esencial son las concesiones recíprocas que cada parte realiza al renunciar parcialmente a sus pretensiones, con el propósito de solucionar en forma directa una controversia actual o inminente”.

Por lo cual, el contenido y los efectos jurídicos de la transacción son acordados por las partes (claro está, dentro del marco legal permitido). Desde esta perspectiva, su resultado es incierto y diferente en cada proceso, dado que las concesiones recíprocas son variables. No puede trazarse a ciencia cierta, un solo o un mismo resultado en todas las transacciones.

Pero el escenario es diferente ante la verificación del cumplimiento de condiciones establecidas en la norma. La LODE implementó algunos presupuestos que, si bien es cierto se solicitan a través de mediación, no terminan resueltos con una transacción. Estos son los casos de la simple aplicación de la ley. En otras palabras, no existen concesiones recíprocas a debatir y, consecuentemente, tampoco existe una transacción en stricto sensu. Analicemos cuáles serían tales casos.

Remisión:

El Código Tributario establece en su artículo 37 que la remisión es un modo de extinguir la obligación tributaria, en concordancia con lo previsto en el artículo 1583 del Código Civil. La norma tributaria nos advierte que las deudas tributarias “solo podrán condonarse o remitirse en virtud de ley, en la cuantía y con los requisitos que en la misma se determinen”.

Entonces, queda claro que la remisión y la transacción son también figuras jurídicas diferentes e independientes; es decir, que la obligación tributaria se puede extinguir por remisión o por transacción. Como ya se analizó líneas arriba, el requisito indispensable para la transacción es la existencia de concesiones recíprocas.

Por otra parte, para que opere la remisión, solo es necesario que el contribuyente cumpla con el presupuesto legal que prescribe la ley. Posteriormente, será obligación del Fisco la revisión del tal requisito y la concesión del beneficio tributario.

Entre los casos de remisión, encontramos a la disposición transitoria séptima de la LODE, la cual establece las siguientes condiciones:

Se aprecia que la norma “concede el derecho” en todos los casos, siempre que incluya en la solicitud de mediación un compromiso de pagar el 25% del capital de la obligación. Por lo cual, la remisión opera ante el cumplimiento de ley, bajo los presupuestos que la misma establece.  Ergo, la transacción no procede respecto a acuerdos sobre la forma de cumplir obligaciones o en la verificación de las condiciones establecidas en la normativa, sin que exista de por medio concesiones recíprocas.

Medidas cautelares y facilidades de pago:

El artículo 56.2 del Código Tributario señala de forma amplia que la transacción podrá analizar “la determinación y recaudación de la obligación tributaria, sus intereses, recargos y multas, así como sobre los plazos y facilidades de pago de la obligación. La transacción podrá involucrar el levantamiento de todas o parte de las medidas cautelares dictadas en contra del sujeto pasivo”.

Sin embargo, el artículo 56.7 realiza una importante aclaración sobre el estado del proceso y los aspectos que se pueden revisar según en el mismo. Por una parte, encontramos al objeto “amplio”, en el cual el proceso de determinación “no hubiere concluido con un acto administrativo contentivo de una obligación de dar, o incluso en la sustanciación de un reclamo administrativo. En este caso, se podrá transar sobre todos los aspectos (…) transigibles en materia tributaria”.

Por el contrario, el objeto “restringido” procede en “en obligaciones tributarias contenidas en actos administrativos de determinación tributaria firmes o ejecutoriados que no hubiesen sido impugnados en sede judicial, en cuyo caso podrá transar únicamente respecto de facilidades y plazos para el pago, así como sobre la aplicación, modificación, suspensión o levantamiento de medidas cautelares”.

Se aprecia que el objeto restringido limita su campo de acción a las facilidades de pago y a las medidas cautelares en actos firmes. En ambos casos, el Código Tributario regula los requisitos para solicitarlos, así como sus limitantes. Las nuevas normativas expedidas para el efecto, no previenen nuevos requisitos. Por lo cual, para su acceso dentro del marco restringido de la mediación tributaria, solo se necesita acatar el presupuesto de la norma. Nuevamente nos encontramos ante la simple aplicación de ley.

Imposibilidad de acuerdo e incumplimiento de ley:

Las acciones que derivan por no llegar a un acuerdo transaccional, son sustancialmente diferentes de las pueden surgir por no aplicar la norma expresa.

En el primer caso, la transacción es un acuerdo voluntario, que no necesariamente tiene que culminar en la suscripción. El artículo 56.8 del Código Tributario resalta que “la entidad pública acreedora del tributo no tendrá una obligación de resultado de alcanzar un acuerdo transaccional”. Al igual que en todo proceso de negociación, depende exclusivamente de la voluntad de las partes llegar a un consenso. En ese sentido, un resultado negativo no da paso a ningún tipo de reclamo o acción conta la administración tributaria.

Sin embargo, en el caso de la remisión o de la aplicación legal es diferente. En este escenario, el sujeto pasivo no estaría “negociado” su derecho al beneficio legal. No entra en el marco de las concesiones recíprocas, como ya se analizó anteriormente. Por lo tanto, se transforma en una exigencia por haber cumplido con el requisito de ley; al cual, el ente recaudador no puede negarse.

Consecuentemente, si el SRI se rehusase a remitir intereses, a otorgar facilidades o a levantar medidas cautelares que no requieran transigirse, se abre un abanico de acciones legales que pueden activarse por violentar la seguridad jurídica y el debido proceso.

Resulta indispensable esclarecer estos puntos, que seguro permitirán una mejor aplicación de la mediación tributaria en nuestro sistema jurídico.

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