La Corte Constitucional del Ecuador, mediante sentencia 1-22-IN/25 examinó la constitucionalidad de la Ordenanza que regula la emisión de la tasa de habilitación y control de actividades económicas en establecimientos en el cantón Guayaquil.
El análisis se centró en determinar si este tributo cumplía con los principios establecidos en el artículo 301 de la Constitución, relativo a la legalidad tributaria.

Antecedentes

La parte accionante solicitó:

• Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, innumerado a continuación del 7, 8, 10, 11, 12 y de la disposición general segunda de la Ordenanza.
• Establecer un mecanismo de seguimiento para garantizar que el GAD de Guayaquil respete los principios constitucionales al crear tributos.

El 20 de enero de 2025, el GAD de Guayaquil informó a la Corte sobre la aplicación de la tasa y la recaudación obtenida desde 2012 (USD 92,9 millones).

La Corte constató que la ordenanza había sido reformada en ocho ocasiones, pero los artículos impugnados seguían vigentes en lo esencial.

Problema jurídico

¿La tasa de habilitación y control de actividades económicas creada por el GAD de Guayaquil respeta el principio de legalidad en materia tributaria, o constituye en realidad un impuesto inconstitucional al no cumplir con las características esenciales de una tasa?

Argumentos de las partes

Accionante

• Alegó que lo dispuesto no configuraba una tasa, sino un impuesto encubierto, ya que no se vinculaba a la prestación de un servicio público ni a una actividad administrativa específica.
• Señaló que coincidía con el hecho generador del impuesto de patente, gravando dos veces la misma actividad económica.
• Demandó la transgresión de la legalidad, equidad, proporcionalidad y no confiscatoriedad, previstos en la Constitución.
• Criticó la ausencia de relación entre lo cobrado y un costo o servicio estatal, así como la falta de claridad en el destino de los recursos recaudados.

Gobierno Autónomo Descentralizado de Guayaquil

• Defendió su facultad exclusiva, establecida en los artículos 264 CRE y 55 COOTAD, para crear y regular tasas mediante ordenanzas.
• Sostuvo que se trataba de una contraprestación por el uso y ocupación del suelo en el cantón, vinculada a la habilitación y control de actividades económicas.
• Aportó datos de recaudación mecanismos de control y plataformas digitales implementadas para administrar el tributo.
• Recalcó que correspondía al accionante demostrar con claridad las razones de la supuesta inconstitucionalidad.

Decisión de la Corte

1. La Corte declaró la inconstitucionalidad de los artículos impugnados y de la Ordenanza en su conjunto.
2. Motivo:
   • El hecho generador (ejercicio de actividades económicas) no cumplía con las características propias de una tasa.
   • La normativa no demostró relación entre el cobro y un servicio público específico ni los costos de su provisión.
   • Se vulneró el principio de legalidad tributaria (art. 301 CRE) y los principios de proporcionalidad y equivalencia.
3. La inconstitucionalidad tiene efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2025, con el fin de no afectar la planificación presupuestaria municipal.
4. Se solicitó al Municipio de Guayaquil la emisión de una nueva normativa dentro de su competencia, pero ajustada a los parámetros constitucionales y técnicos.

Voto concurrente

• Coincidió con la mayoría en declarar la inconstitucionalidad y en fijar efectos diferidos.
• Señaló que los GAD sí tienen competencia expresa para regular tasas por habilitación y control de establecimientos, reconocida en el art. 568 literal f) del COOTAD.
• Enfatizó que la inconstitucionalidad obedeció a una deficiente configuración normativa (falta de precisión en costos, recuperación y equivalencia), no a la inexistencia del servicio como tal.

Voto salvado

• Consideraron que el problema era de legalidad administrativa y técnica, no de constitucionalidad.
• Argumentaron que, dado que el servicio de habilitación y control de establecimientos está reconocido por el COOTAD, no correspondía expulsar toda la ordenanza del ordenamiento jurídico.

Conclusión

La Corte Constitucional reafirmó que las tasas municipales deben vincularse directamente con un servicio público o una actividad estatal concreta. En este caso, la ordenanza de Guayaquil fue declarada inconstitucional por omitir las características esenciales de este tributo.